2020年2月28日，内蒙古宣布将全面清查自2000年以来煤炭资源开发利用中的违法违规行为，重拳整治煤炭资源领域违规违法问题。煤矿的所有规划立项、投资审核、资源配置、环评审核和矿业权审批报批、股权变更、矿产交易等各环节，煤矿企业和涉煤配煤项目法人状况、办理时间、批办手续、政策依据等均会被清查，实现一矿一档、一矿一清，清查力度罕见。有鉴于此，安理矿产能源专委会就煤炭资源高风险领域之自然保护区矿产勘查与开采撰文如下：

内蒙古作为北疆资源大省，煤炭、金属矿藏储量丰富，尤以煤炭储量居首。同时，内蒙古也拥有着多样地理环境和极为丰富的自然资源，形成了众多自然保护区，根据内蒙古自然资源厅统计，截至2019年4月，内蒙古自治区共有自然保护区182个，数量庞大。

一、红线不可破：自然保护区内禁止从事矿产资源勘查开采活动     

矿产资源开发与环境保护天然地存在矛盾，矿产资源开发所带来的经济效益与自然生态环境保护的生态效益之间亦是如此。两者何为重，立法者已经给出了答案。早在1994年《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称“《自然保护区条例》”）首次颁布，即明确规定禁止在自然保护区内进行开矿等十余种活动，此后的修订中该条规定一直被保留[1]。

除此之外，《矿产资源法》[2]、《森林法》[3]、《草原法》[4]等法律中均存在对矿产资源开发涉及到森林、草原、水资源等资源保护的限制性规定。

内蒙古自治区也出台相应文件，明确禁止在自然保护区内从事矿产资源勘查开采活动。

二、批复不可诉：行政机关作出的将特定区域列为自然资源保护区的批复不可诉

自然保护区的设立由有批准权的人民政府确定。实践中，地方政府为发展经济，对外大力招商引资，企业投入大量资金，缴纳矿业权价款后获得合法矿业权，然而地方政府又以响应国家政策号召、获取财政补贴等各类名目，将矿产企业所有的矿业权范围内的区域申请有批准权的人民政府将其划归为自然保护区，此导致矿业权人无法继续进行矿山勘查开采，权益受损。

如此，作为矿业权人是否可针对人民政府作出的将特定区域列为自然保护的批复提起诉讼？我们认为答案是否定的。

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第十二条同时规定，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，人民法院不受理对该事项提起的诉讼。[5]

湖北省宜昌市中级人民法院曾于2008年3月20日就神农架某公司诉神农架人民政府土地行政批准案作出行政裁决书，其中提到“行政机关根据有关部门的申请，作出同意将辖区内特定区域列为自然保护区的批复，虽然该批复具有强制性和法律约束力，但不针对特定的对象，属于抽象行政行为，依法不具有可诉性。”除此原因外，对自然保护区设立批复的不可诉，亦暗含了人民法院在裁判中对于社会公共利益的考量。

据此，我们认为，矿业权人对于人民政府作出的设立自然保护区的批复无法提起诉讼。

三、未必需全部退出：划归为自然保护区前已存在的矿业权不必然需要全部退出

自然保护区的范围和界限由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界定，予以公告。经原批准建立自然保护区的人民政府批准，自然保护区的范围、界限可作调整或者改变。根据《自然保护区条例》的规定，自然保护区由三部分区域组成，具体如下：

处于核心区、缓冲区的矿业权必须全部退出已经明确，对于实验区内存在的矿业权是否必须要退出，则存在争议。

《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）文件中规定“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区”。

按照57号文的规定，自然保护区核心区和缓冲区内的矿业权必须全部退出，而对于实验区内的矿业权是否需退出，并未作出明确限定。地方政府在制定地方性规范文件时，对矿业权的退出范围却扩大到了整个自然保护区的范围，甚至还存在超范围退出的现象。

内蒙古自治区人民政府于2017年7月28日下发《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》，明确规定“2020年12月底前，自然保护区内工矿企业全面有序退出”，也即处于核心区、缓冲区、实验区内的全部矿业权均需退出。

河南省国土资源厅于2017年8月18日下发的《关于印发河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案的通知》（豫国土资发（2017）129号）文件规定“已经确定范围自然保护区内的探矿权、采矿权，勘查开采范围部分与自然保护区范围重叠的，扣除与自然保护区范围重叠部分，并保持适当间距。”

湖南省人民政府于2017年12月1日下发的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》、《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》中则规定“要求我省、省级自然保护区内所有探矿权、采矿权通过直接关闭注销、部分避让退出和整体补偿退出等三种方式从自然保护区内退出。”将矿业权退出的自然保护区限定为、省级两个级别。

我们认为，从国家层面上的规定来看，矿业权范围即便与自然保护区范围存在重合，也并不意味着矿业权需全部退出，对于位于实验区的矿业权，仍存在可继续开采的可能。但是，从上述列举三省的规定来看，各地对于矿业权退出自然保护区的范围存在不一致，因此具体到某特定企业的矿业权退出，我们建议按照当地的规定实行。

无论如何，矿业权退出与否均与自然保护区的范围紧密相关。我们建议，矿产企业在涉及到自然保护区关停问题时，需对自然保护区性质、边界范围及功能分区进行明确，对于该等情况，矿产企业依法可通过申请政府信息公开的方式取得。

四、退出需补偿：自然保护区内已有矿业权的退出需由行政机关依法作出补偿

当前，各地对于自然保护区设立前已有的矿业权退出需进行补偿的意见已经达成共识，自然保护区内已有探矿权和采矿权，在维护矿业权人合法权益的前提下，依法有序退出。

内蒙古地区规定，位于自然保护区核心区和缓冲区内的合法工矿企业要与具有管辖权的旗县（市、区）人民政府签订退出协议，按协议约定时限退出自然保护区，并限期完成生态恢复责任，位于实验区内合法的矿业权，限期退出自然保护区。对于位于自然保护区内的已设探矿权，探索通过补偿、置换等方式逐步依法有序退出。

同时，内蒙古自治区于2018年5月18日下发《内蒙古自治区人民政府关于自然保护区内矿业权退出补偿的指导意见》（内政发〔2018〕19号），对自然保护区内矿业权退出补偿方案予以规定。目前全国各地对于保护区内已设置的矿业权普遍均采用直接注销、缩小矿区范围、协商补偿、异地置换四种方式分类实现退出。

实践中，矿产企业可根据自身的实际情况进行选择适用。需要注意的是，矿产企业在退出自然保护区前需要履行生态恢复义务，并获得政府有关部门的验收。

五、违法开采需担责：自然保护区内矿业权依法退出前不得再进行开采

根据《自然保护区条例》的规定，违反条例规定，造成自然保护区重点污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。因此，对于自然保护区内的矿产企业，即便尚未与政府达成补偿协议，亦不可再进行开采，否则将面临相应的行政处罚、刑事风险。

六、总结              

在生态文明建设不断加强的今天，自然保护区作为生态文明建设的重要载体，无疑将获得更多的关注。我们建议，矿产企业的经营需要严守自然资源保护区的红线，对于已经入场的矿产企业，可以关注当地自然资源部门对于自然保护区的划归的最新动向，避免矿业权一朝被划入自然保护区范围而被迫退出。对于尚未入场的企业，签署矿产资源合作勘查开发协议或与政府部门的出让协议前，建议委托专业机构进行尽职调查，避免因触及政策红线而引发不必要的损失。

注释：

[1] 《中华人民共和国自然保护区条例（2017修正）》第二十六条 ：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”

[2] 《中华人民共和国矿产资源法（2009修正）》第二十条：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：….（五）国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；…”。

[3] 《中华人民共和国森林法（2019修正）》第三十七条：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。”

[4] 《中华人民共和国草原法（2013修正）》第三十八条：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”

[5] 参见：（2014）云高行终字第97号《行政裁定书》、（2014）苏行诉终字第00181号《行政裁定书》、（2015）株中法行终字第55号《行政裁定书》、（2015）高行立终字第04300号《行政裁定书》。