自2017年国家启动自然保护区矿业权全面清查退出工作以来，各地政府相继出台了关于矿业权退出自然保护区的地方规范性文件。内蒙古自治区于2017年7月28日印发《内蒙古自治区人民政府关于印发<自然保护区内工矿企业退出方案>的通知》（以下简称“《退出方案》”），正式拉开了内蒙古地区自然保护区内矿业权的整改序幕。

2018年5月18日，内蒙古自治区再次下发《内蒙古自治区人民政府关于自然保护区内矿业权退出补偿的指导意见》（内政发〔2018〕19号 ），依据该文件，自治区范围内各级政府均制定了适用于本级的矿业权退出补偿方案。

以呼和浩特市、包头市、兴安盟、锡林郭勒盟等四地出台的关于矿业权退出补偿办法为例，矿业权退出的途径主要包括直接注销、协商补偿、有条件进行异地置换、缩小矿区范围四种方式。

一、直接注销

直接注销方式退出主要适用于矿业权人自愿放弃、国资矿业权、矿业权到期未续期、矿业权到期不满足矿业权延续的条件、违规生产的矿业企业、以不正当手段违规获得的矿业权。在矿业权被直接注销的情况下，对矿业权人不予补偿。

直接注销矿业权的情形中，容易引发纠纷的是“违规生产”情形如何界定。从上述四地的规定来看，违规一般都表现在违反安全生产、生态保护、公共利益、产业政策等方面。不同的是，包头市的政策中规定企业因违规生产被处罚的时间需发生在2015年5月8日（《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号））之前，但其他地区如呼和浩特市的地方规章中却没有对违规生产处罚作出的时间作出限定。

我们认为，普遍来说矿产企业很难做到完全的合法合规经营，将违规处罚的发生时间限定在政策出台前，则可以对地方政府形成约束力，避免地方政府为减少矿业权补偿支出而进行大跃进执法。从这一点看，包头市的规定应是更具合理性。

需要关注的是，直接注销尤其是在矿业权人自愿放弃导致直接注销的情形下，矿业权人是否仍需要履行矿山地质环境治理义务？

我们认为，现行文件规定“退出矿业权人是生态修复的责任主体”，也即不管是主动退出还是被动退出，矿业权人均需要对矿山生态进行修复，并承担由此产生的全部修复费用。当然，实践中不排除政府为鼓励矿业权人自愿放弃，而主动提出由政府承担生态修复责任及修复费用。对此，我们建议，矿业权人应在自愿退出保护区之前应当与政府签署书面协议，明确矿山生态修复责任，避免后续出现被政府追偿修复费用的风险。

直接注销退出情形中，通常由矿业权人主动向政府主管部门申请注销矿业权证，矿业权人未在合理期间主动申请注销的，政府主管部门通过公告方式予以强制注销。

二、协商赔偿

协商补偿是除直接注销外，最常用的退出方式。在矿业权必然需要退出自然保护区的情况下，矿业权人最关注的问题就是如何获取满意的补偿，如何补？补多少？是采取协商补偿方式下需要厘清的问题。

（一）协商补偿的原则

作为行政补偿的一种，矿业权退出补偿所依据原则并不明确，各地出台的规范性文件中对补偿的原则都笼统地表述为“一定补偿”、“合理补偿”、“合法补偿”、“适当补偿”，但是对合理、合法、适当的界限及范围并不清晰。

自然保护区矿业权的退出实则是公共利益与私人利益的一场博弈，当为公共利益考虑需要牺牲私人利益时，对于私人利益的享有者，应当予以公平补偿，使其并不因让位于公共利益而受益，也不因此导致权益受损。

（二）补偿资金的支付主体及来源

按照内蒙古地区的规定，市、旗县区人民政府分级负担补偿资金，同时积极向国家、自治区争取相关资金。也即矿业权退出补偿资金需由当地政府的财政自行负担，上级政府有权决定是否对下级政府给予退出专项资金补贴。

（三）补偿标准

对于矿业权退出的补偿标准，内蒙古各地未有统一的意见，但可以明确的是，退出补偿仅补偿矿业权人的直接损失，对于预期收益损失，不予补偿。

从我们所选取的四地所出台的政策来看，补偿标准方式又可区分为两种。兴安盟、锡林郭勒盟、呼和浩特市出台的地方性文件中规定，矿业权人应当先与所在地人民政府协商一致，签订补偿协议。如双方未能达成一致补偿意见的，依据第三方中介机构的评估结果确定补偿金额。

而包头市政府则直接规定，探矿权补偿金额=勘查投入+（证载勘查许可证面积÷首次证载面积×已缴纳价款）－实际产生的矿山地质环境治理及生态恢复费用，采矿权补偿金额=矿山建设投入+保有资源储量对应价款+矿山环境治理保证金账户余额－实际产生的矿山地质环境治理及生态恢复费用。

上述两种模式并无优劣之分，对于矿业权人来说，需要注意的是要及时保留在勘查、矿山建设时所产生的各类费用的证明文件（包括合同、发票、支付凭证），避免因证明不能而导致相关投入的评估价值过低甚至无法进行评估。

（四）对补偿标准未能达成一致时，矿业权人有权提起行政诉讼

正如前文所述，矿业权退出补偿本质上属于行政补偿的一种，如政府未能依法依规对矿业权人进行补偿，或者双方未达成一致补偿意见的，依照行政诉讼法的规定，矿业权人有权提起行政诉讼，要求依法履行行政补偿职责。

在行政诉讼过程中，如果矿业权人认为政府制定的补偿文件不合法，是否可以一并请求人民法院对补偿文件进行审查？

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。

从法条的表述来看，可以请求一并审查的只限于行政规章以下的规范性文件，不包括行政法规、行政规章。

具体到矿业权退出补偿领域，内蒙古自治区人民政府以及下设的设区一级政府所制定的退出补偿办法依法属于行政规章级别，矿业权人无法就此向人民法院申请合法性审查。

退一步讲，即便市级政府以下的区县级政府所制定的退出补偿文件不属于规章，人民法院有权对其进行的审查也只是合法性审查，也就是说法院只审查规范性文件是否和法律法规相抵触，至于规范性文件是否合理，不属于人民法院的审查范围。

就目前来看，矿业权退出缺乏国家层面上的统一补偿标准，而授权由省、自治区、直辖市政府自行根据当地情况制定补偿政策。就内蒙古自治区而言，仅出台了《内蒙古自治区人民政府关于自然保护区内矿业权退出补偿的指导意见》（内政发〔2018〕19号 ），授权下级政府依据指导意见制定适用于本级行政区域内的矿业权退出补偿办法。综合来看，各级政府对规章权利义务的设定享有自由裁量权，矿业权人对于各级政府所制定的此类补偿文件，无法提请法院进行合法性审查。

（五）补偿价款支付以完成矿山修复责任为前提

矿业权退出补偿必须以完成生态修复工作为前提是内蒙古地区各地规定的通例。修复费用由矿业权人自行承担，矿山生态环境修复经政府验收合格，达到验收标准后，统一核算补偿。如矿业权人并未自行进行修复工作的，由政府修复，所产生的修复费用在应付矿业权人的补偿款中直接扣除。

目前我们所选取的内蒙地区四地的补偿办法中，对矿山修复验收标准均没有明确的规定，实操中各地政府要求达到的修复程度亦可能不一致。

（六）政府补偿主体未按照《补偿协议》及时支付补偿款的，矿业权人有权提起行政诉讼

矿业权退出补贴款由各地政府财政自行负担，司法实践中出现政府以上级财政补贴尚未到位为由，拒不及时支付矿业权人补偿款。我们认为，补偿款的支付不应当附条件，上级财政资金支持存在极大的不确定性，补偿义务主体以此作为理由不予支付补偿款的，违反法律规定。为此，矿业权人有权以补偿义务主体为被告，提起行政诉讼。

三、有条件进行异地置换

鼓励有条件的旗县区采取矿业权异地设置等方式，是推动矿业权退出的另一种方式。内蒙自治区各地对于异地置换的方式只是简单提及，并没有对如何进行异地置换进行规定。国家层面的法规中并没有提及异地置换，我们理解此形式属于下级政府为缓解补偿资金的财政压力所采取的变通方式之一。

我们认为，异地置换要实现的条件苛刻，面临诸多需要明确的问题。首先异地置换的矿业权的矿产种类是否需一致？面积是否需一致？异地置换情况下，是否是需要对矿业权人原矿区进行补偿，并以补偿款折抵所置换矿区的矿业权出让价款？异地置换情况下，资源储量不一致时应如何处理？

由于异地置换的操作标准不清，存在操作的灰色地带空间较大，实践中政府主动采用此种方式的情况并不多见。

四、缩小矿区范围

缩小矿区范围是指矿业权人退还原矿业权许可证上所载明的坐标拐点区域范围内，与自然保护区坐标拐点相重合的部分，向自然资源部门申请变更矿业权许可证，从而实现矿业权从自然保护区范围内退出的一种形式。

缩小矿区范围的情况下，对于退还的部分面积，不予补偿。需要注意的是，如果在退出部分区域后，勘查面积已不能满足缩减要求的、剩余面积保有资源储量不能够满足最低生产规模的，则无法适用此方式退出。

缩小矿区范围一般适用于与自然保护区实验区存在部分重合的矿产企业，实践中，矿产企业可根据自身的实际情况，选择适用此种方式，以保持企业的继续经营。

结语

内蒙古地区的矿业权退出的相关规定，基本上代表了我国现行自然保护区内矿业权退出政策的典型方式。对于合法经营的矿业权人而言，可合理选取适合企业本身的退出方式，以尽可能地保障自身利益的最大化。当然，矿业权人利益能否获得最终保障，仍取决于各地政府能否做到依法行政，对此，我们建议，矿业权人在必要时应积极通过法律途径，维护自身的合法权益。