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安理观法 | 《金融机构合规管理办法》（二次意见稿）要点解读

作者：admin 2023-11-13

近日，《金融机构合规管理办法》（第二次征求意见稿）在一定范围内公开征求意见。按照这一网传版本，本《办法》将于2024年2月1日起施行，现行《商业银行合规风险管理指引》《保险公司合规管理办法》将被废止。

按照新成立的国家金融监督管理总局发布的2023年规章立法工作计划，今年将新制定3部规章制度，《银行保险机构合规管理办法》即为其中之一。我们理解，二者应该是同一部规章。

11月10日，金融监管总局刚刚发布“三定方案”，明确总局对除证券业之外的金融行业实行“统一监管”，《金融机构合规管理办法》作为总局设立后第一批新制定的规章，无疑是金融业集中统一监管格局的重要注脚，必将深刻影响金融业的未来改革与发展。作为长期关注金融机构合规管理的团队，我们第一时间进行了学习解读。

一、《办法》总体框架

《办法》共5章，包括总则、合规管理职责、合规管理保障、监督管理与法律责任、附则。全文共计55条。主要内容是：

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二、《办法》要点解读

结合现行《商业银行合规风险管理指引》《保险公司合规管理办法》《中国保监会关于进一步加强保险公司合规管理巩固有关问题的通知》，对照国资委《中央企业合规管理办法》（国资委42号令）相关内容，以及金融业改革政策，梳理本《办法》关键要点如下：

适用范围

《办法》适用于所有广义的银行机构、保险机构、金融资产机构、企业集团财务公司、理财公司等机构，也为其他由国家金融监督管理总局及其派出机构监管的金融机构留足了适用或参照适用空间。

具体而言，《办法》适用范围为：由国家金融监督管理总局及其派出机构监管的商业银行、开发银行、政策性银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、金融控股公司、保险集团（控股）公司、政策性保险公司、保险公司（包括再保险公司）、保险资产管理公司、相互保险组织、信托公司、金融资产管理公司、金融资产投资公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、消费金融公司、汽车金融公司、理财公司等机构（以下统称金融机构）适用本办法。外国银行分行、外国银行代表处、农村资金互助社、外国保险机构驻华代表机构、外国再保险公司分公司、保险代理机构（不含兼业代理机构）、保险经纪机构、保险公估机构、货币经纪公司以及其他由国家金融监督管理总局及其派出机构监管的金融机构可以参照执行。

我们理解，在“统一监管”的改革思路之下，“金融企业”“金融制度”的范围应坚持是否涉及金融业务这一实质标准，而不是政出哪个机构之门，更不是以是否持牌作为唯一标准。北京高院曾在近年的司法裁判实践中贯彻了这一思路。

“外规”范围

合规共两个字，一曰“合”，二曰“规”，合哪些规，合谁的规，“规”的范围必然是合规管理要解决的首要问题。无论中外，均认为组织/企业合规的范围，应包括外规和内规，其中外规是关键。

现行《中央企业合规管理办法》对“外规”范围的定义是：法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则等要求，采用了不完全列举的立法技术。

本《办法》则规定，“本办法所称合规规范，是指法律、行政法规、部门规章及规范性文件、行业自律规范、机构内部规范，以及行业职业道德规范” 。没有“等要求”这样的兜底条款，看似采用了封闭式的立法技术，实则不然，“行业职业道德规范”可解释空间依然大。

总之，在合规语境下，“规”的范围不应受规的渊源的任何限制，外部规范是否构成合规义务，仅取决于其与企业经营管理行为的相关性大小。无论是否金融企业，皆如此。

此外，像《中央企业合规管理办法》一样，本《办法》亦没有明确“自我承诺”的合规义务属性。

全面合规管理体系建设的强制性

本《办法》再次重申，金融机构应当建立健全覆盖组织体系、制度建设、运行机制、保障机制的全面合规管理体系，强调“将依法合规经营作为金融机构一切活动必须遵循的底线和红线”。这是一条强制性规范，而不是任意性规范。

施行后，本《办法》本身也将构成金融机构应遵循的合规规范，严格落实本《办法》也构成金融机构应遵循的合规义务。也即，金融机构未按照本《办法》建立健全全面合规管理体系的，尤其是因此发生风险事件的，其本身就构成违规。本《办法》第二十七条亦规定，金融机构内审部门应定期开展合规审计，“审计事项包括合规管理职能适当性和有效性”。

合规管理组织体系的管理特征

组织体系是企业全面合规管理体系的四大模块之一，《办法》对金融机构组织体系的管理体现出两大特征：一是符合金融业务监管的特点；二是强调责任落实到人。

首先，组织体系设计上没有像《中央企业合规管理办法》那样严格按照现行公司治理设计来规范各机构合规职责，而是突出强调了董事会和高管人员、尤其是首席合规官/合规官责任。

其次，立足董事会中心，明确首席合规官由董事会聘任和解聘，并由董事会建立与首席合规官的直接沟通机制。对照《中央企业合规管理办法》，本《办法》第九条的该等规定可谓个性十足。一方面，《中央企业合规管理办法》对首席合规官的聘任机构并未明确规定，导致实践中做法不一；另一方面，《中央企业合规管理办法》将首席合规官定位为“向企业主要负责人负责”，与本《办法》中关于“董事会建立与首席合规官直接沟通机制”的规定，都是为了解决首席合规官履职的独立性问题，实际效果可能各有千秋。

再次，本《办法》明确合规委员会为董事会下设机构，可以理解为董事会的专门委员会之一，相比《中央企业合规管理办法》对合规委员会定位的语焉不详，本《办法》的该等规定实操性更强，应会收到金融机构欢迎。

又次，本《办法》没有规定经理层的集体责任，转而规定各“高级管理人员”的合规管理职责，这属于个人责任，更易于落实到位，也与当前企业合规管理体系的ISO标准和国家标准的相关要求更为契合。

对首席合规官职责的突出强调

本《办法》中，“首席合规官”出现了54次。再次印证了行业内流传的一句话：抓合规管理就是抓首席合规官管理。当然，《办法》也明确，金融机构总部设立的是“首席合规官”，省级分支机构设立的则叫做“合规官”。

《办法》对首席合规官规定的相关要点体现在：

一是明确本《办法》施行后，各金融机构不再设置合规负责人、合规总监、总法律顾问。

二是明确首席合规官定位。“首席合规官是高级管理人员，向董事会负责，接受机构主要负责人直接领导”。

三是明确不相容职责。“首席合规官及合规官不得负责管理金融机构的前台业务、财务、资金运用、风险管理、内部审计等可能与合规管理存在职责冲突的部门”。主要负责人兼任的除外。

四是明确任职条件。首席合规官/合规官必须是经济、金融和法律的复合型人才，且由国家金融监督管理总局强监管。

五是明确独立履职。体现在：首席合规官有权对金融机构报送监管机构和自律组织的申请材料和报告组织审查，并签署独立意见；有权对机构及其工作人员行为的合规性进行独立监督检查，必要时可直接向国家金融监督管理总局或派出机构报告。

六是明确合规官双线汇报机制。省级分支机构合规官“实行双线汇报，向本级机构主要负责人汇报，并以向上级首席合规官汇报为主”。

七是明确“一票否决”制度。首席合规官或合规官发现金融机构对重大违法违规行为或者重大合规风险隐患存在瞒报、漏报情形的，应当在机构内部的合规考核中，对责任机构实施“一票否决”。这一点，较之《中央企业合规管理办法》的犹抱琵琶半遮面，显得果断许多。

立足“三道防线”，但更强调牵头部门职责

十多年前，我国企业在全面风险管理体系建设过程中引入“三道防线”理论，多年过去，该理论被证明仍具生命力。但相较于《中央企业合规管理办法》对“三道防线”理论的“基本教义”式贯彻，本《办法》则着重强调了合规管理牵头部门职责。

《中央企业合规管理办法》十分注重第一道防线部门的合规职责，强调主体责任，着重关注一二道防线部门之间的职责边界与协同；本《办法》则更加重视合规管理部门的牵头职责，详细规定了以合规审查为中心的15条合规管理职责。当然，后者也没有忘记第一道防线部门的“主体责任和第一位的责任”。

值得注意的是，本《办法》仅规定内审部门为第三道防线，没有明确规定纪检监察、巡视巡察、监督追责等部门的定位。

合规管理队伍建设保障到位

在本《办法》合规管理保障的部分，最为详尽细化地规定了合规管理队伍建设相关内容，贯彻了“人是根本”的观念。体现在：

一是规定首席合规官缺位不得超过6个月。首席合规官或合规官缺位时，可以由相关负责人代行其职务，但代行职务的累计期限不得超过六个月，金融机构应在六个月内聘请新的首席合规官或合规官。且应在离任后三个工作日内，向国家金融监督管理总局或其派出机构报告离任原因等情况。

二是规定合规管理部门编制及其人员的学历背景。合规管理部门的专职人员人数不得低于“机构总部人数一定比例”，合规管理部门应当由有法律和经济金融专业学历背景的人员组成，其中，从事合法性审查的人员应当由法律专业学历背景的人员组成，通过法律职业资格考试的人员数量不得低于从事合法性审查总人数的三分之二；从事合规性审查的人员应当由法律和经济金融专业学历背景的人员组成，通过法律职业资格考试的人员数量不得低于从事合规性审查总人数的三分之一。

三是规定首席合规官履职的知情权、调查权、否决权。首席合规官及合规官根据履行职责需要，有权要求金融机构有关人员对相关事项作出说明，向外部审计、法律服务等中介机构了解情况。首席合规官及合规官、合规管理部门在事前审查、事中审批和事后评价中有提出否决意见的权利。

四是规定首席合规官薪酬保障。金融机构应当建立首席合规官及合规官、合规管理人员薪酬管理制度。首席合规官工作称职的，其年度薪酬收入总额不得低于同等条件（同职级、同考核结果、同工资等级等）高级管理人员的平均水平。合规官及合规管理人员工作称职的，其年度薪酬收入总额不得低于所在机构同等条件（同岗位类型、同职级、同考核结果、同工资等级等）人员的平均水平。

明确的监督管理措施与法律责任

一次有效的处罚胜过百次苦口婆心的劝诫，动真格的监督处罚措施是给老虎装上牙齿。本《办法》有关监督处罚规定的要点体现在：

一是明确合规管理是金融机构综合评级的重要依据。《办法》第四十二条规定，国家金融监督管理总局及其派出机构将金融机构合规管理工作开展情况作为综合评级的重要依据。

二是明确监管谈话制度。国家金融监督管理总局及其派出机构根据履行职责的需要，可以与金融机构董事、高级管理人员进行监管谈话，要求金融机构董事、高级管理人员就金融机构合规管理的重大事项作出说明。

三是明确董事、高管人员分级责任。董事、高管人员履职违规引发重大风险，给金融机构造成损失的，应对金融机构承担赔偿责任；未能勤勉尽责导致金融机构发生重大风险的，由监管机构采取行政处罚或监管措施；对金融机构违规行为负有直接责任的，可处警告、通报批评、20万元以下罚款。

四是明确首席合规官责任体系。首席合规官或合规官违反本《办法》规定的，监管机构可处以警示、责令改正、监管谈话等监管措施；致使金融机构发生重大违法违规行为或者重大合规风险的，可以取消一定期限的任职资格；未按规定如实向监管机构报告重大违法违规行为的，可处以警告、通报批评、10 万元以下罚款。

五是明确合规免责制度。金融机构或首席合规官/合规官主动开展有效合规管理，履职尽责的，可得以被从轻、减轻处理，或者免于追究责任。合规免责制度虽然只有一个条款，但丰富完善了合规责任体系，构建了“合规免责”与“违规追责”一体两面的责任体系，将发挥约束与激励相辅相成的作用，值得其他类企业借鉴。

总之，合规管理是企业基础管理体系之一，本《办法》作为金融机构合规管理的基本制度，其顶层设计作用十分突出，将成为诸多配套具体制度、操作指引的上位制度。一旦得以顺利于2024年2月1日正式施行，将对各金融机构的内部合规管理组织机构和人员、制度体系、运行机制等产生巨大影响。各金融机构有义务在1年的过渡期内完成全部整改，否则将构成违规。

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