在上一期《建设项目矿床压覆所涉矿业权的补偿》（传送门）一文中，我们向大家介绍了矿床压覆所涉及的矿业权补偿问题，其中提到，现行有效的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”）规定，建设项目压覆已设置矿业权资源的，新的土地使用人应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。

一般而言，矿业权人在获得合法补偿后，退出压覆矿区，但补偿内容的确定又必然依赖价值评估、储量鉴定的确定，耗时较长。因此，国土资源部曾于2012年5月发布《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发[2012]77号，以下简称“77号文”），规定“建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。”

虽然77号文在5年有效期满后已失效，但在其生效的5年时间内，意向性协议被广泛适用且部分协议在履行中出现了争议、甚至进入了司法程序。我们同时注意到替代77号文的国土资源部 《关于改进和优化建设项目用地预审核用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）（以下简称“16号文”）仍然现行有效，部分地方政府在适用16号文的过程中，仍然提及适用意向性协议。例如山东政务服务网公示的《建设项目压覆重要矿床（矿产资源）审批》办事流程中要求所申请材料应包括“建设单位与矿业权人的补偿协议或矿业权人同意项目建设的意向书”等。

我们认为，尽管77号文目前已经失效，但在77号文适用过程中部分经济组织确实签署了“意向性协议”或与其性质相类似的意向性文件（为行文之便，以下统称为“意向性协议”），该些文件的签署就可能产生履行争议。尤其是，目前部分地方政府在适用16号文过程中仍然需要意向性协议，所以意向性协议仍然是摆在矿业权人面前的一个重要问题。因此，以下本文将主要围绕意向性协议进行简要阐述，以期为矿业权人在签订意向性协议时以及在履行意向性协议时提供参考。

于矿业权人而言，应明确认识到“意向性协议”与正式的“矿业权压覆补偿合同”并非同一文件，意向性协议仅是为满足国土部门用地审批的要求，而由建设单位与矿业权人签署的过渡性文件。

意向性协议的出现系出于建设项目的时效性要求，避免建设单位与矿业权人因未能就压覆补偿问题达成一致，无法完成建设项目压覆审批而导致建设项目难以推进。如果矿业权人与建设单位可以在项目审批前达成一致意见，则矿业权人可以直接选择与建设单位签署正式的矿业权压覆补偿合同，而可能无需再考虑意向性协议的问题。而更多的情况是，矿业权人无法与建设单位达成补偿协议，此时意向性协议的签署成为了难以回避的选择。

先来看两则与压覆补偿意向性协议相关的判决书：

经查阅上述国土资源部的16号文与地方政府关于压覆审批中申报材料的格式参考文件，意向性协议基本沿用了77号文所述的“承诺补偿、同意压覆”的基本标准。对于双方之间是否在意向性协议中对补偿标准、补偿范围、补偿款支付方式等主要实质内容进行约定，则无强制要求。而上述司法案例中，法院认为意向性协议关键的权利义务条款的设置不明确，而判定意向性协议不属于合同法意义上的民事合同。

对此，我们倾向于认为，意向性协议是矿业权人和建设单位之间达成的对矿区压覆问题的一致的意思表示，合同成立要件中的意思表示与表意行为均已满足，应当认定为民事合同成立。

有一种特殊的情形需要矿业权人注意，部分地方政府在压覆审批项目中列示的“矿业权人同意项目建设的意向书”，矿业权人是否可出具？

我们认为，此类意向书从法律定性上，存在被认定为单方允诺的风险。单方允诺是指表意人向相对人作出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示，表意人一旦作出允诺的意思表示，即应恪守信用，受允诺内容的约束，且不允许随意撤回允诺，否则将赔偿相对人由此遭受的损害。如下图1所示的意向书中未包含任何补偿的意思表示，一旦建设单位取得意向书后，矿业权在后续的补偿谈判中，将可能处于被动的地位。

因此，我们建议，在可以签署意向性协议的情况下，矿业权人应慎重考虑出具“矿业权人同意项目建设的意向书”或类似性质的单方允诺文件。

图1  矿业权人同意项目建设的意向书

意向性协议与压覆合同并非同一协议。从合同分类的角度看，矿业权人与建设单位可能达成的意向性协议应多属于预约合同，协议中约定在未来一定期限内签署正式的补偿协议并完成补偿，而压覆合同则属于本约合同。所谓预约合同[1]是指当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等。与预约合同相对的则是本约合同，即对合同双方具体权利义务内容的详细约定。

从法律后果看，意向性协议作为预约合同区别于压覆合同的本约合同，不具备直接依据意向性协议要求支付特定数额压覆补偿款。但一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。

意向性协议只是矿业权人和建设单位在签署压覆合同（正式的补偿协议）之前签署的过渡性协议，实践中，存在建设单位在签署意向性协议后，拒绝或者拖延与矿业权人签署压覆合同，此时，矿业权人的权益保护则全部维系于意向性协议一身。矿业权人在签订意向性协议前，如果不充分利用自身的谈判优势地位，在未进行充分考虑的情况下盲目签订，将可能直接导致压覆矿业权无法获得补偿。

如在（2014）南铁中民终字第11号案件中，矿业权人与建设单位签署的《探矿权压覆补偿意向书》约定“如甲方（建设单位）施工阶段实施的项目确实压覆了乙方（矿业权人）矿权区块，乙方同意对方进行相应补偿后放弃压覆部分区块的探矿权。”意向书签订后，建设单位未与矿业权人签署正式的补偿协议，且在此期间，矿业权人压覆部分区块的探矿权许可到期未延续。法院认为“意向书仅是意向协议，其前提条件有二：原告拥有探矿权是首要条件，其次是被告施工阶段实施的项目确实压覆原告矿权区块。….由于在原、被告签订意向协议之日至探矿权届满之日期间，被告并未实际压覆原告的矿权区块，根据意向协议，被告无需赔偿。”并据此驳回原告要求支付矿业权补偿的全部诉讼请求。当然，本案涉及到矿区压覆案件的另一个典型问题，即矿业权证过期后，原矿权人是否有权主张矿业权证存续期间矿权被压覆的损失。该问题我们将在今后的文章中进行讨论。本案即是因矿业权人忽视对意向性协议的条款设计的严谨，最终导致了败诉的结果。

对此，我们建议：

虽然意向性协议不同于压覆合同，但是如出现建设单位拒不给付矿业权人补偿的情况时，手握一份严谨的意向性协议将对矿业权人主张权益起到更好的帮助作用。

当建设单位违反意向性协议时，矿业权人在选择违约救济方式时，视意向性协议的约定而有所区别。我们建议，如果意向性协议条款设置明确、严谨，则矿业权人可从合同法的角度，以“合同纠纷”为由，寻求司法救济。

如意向性协议并不具备可履行的条款，则在案由选择方面，可以考虑“侵权纠纷”案由。如在江西省高级人民法院（2018）赣民终431号案件中，江西高院认为“原被告双方虽然签订了意向性协议，但协议并未包括具体补偿标准，……从约定来看，原告同意对其矿业权压覆是以补偿为前提，补偿标准是补偿协议的核心内容……被告在未对原告压覆矿区作出补偿，亦未就具体补偿内容进行协商的情况下，开工建设…..侵害了原告的合法权益，是民事侵权行为，……本案应为探矿权侵权纠纷。”

矿区压覆情况下，矿业权人需关注的核心是补偿款数额的确定，因此在意向性协议签署时，协议条款设置的重点应该围绕着确定补偿款数额的方向进行，矿业权人对此应当加以关注。如果意向性协议已经签署，那么矿业权人也可以参考如上文章的内容而分析已签署的协议文本是否存在法律风险，并有针对性地弥补法律漏洞以避免后期司法程序中所带来的败诉风险。在面临矿区压覆问题时，我们建议矿业权人应及时寻求专业法律工作人员的帮助，以维护自身的合法权益。